Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации"

Парламентские расследования – одно из важнейших проявлений контрольной функции парламента. Они существуют не только в парламентских (ФРГ, Италия и др.), но и в президентских (США) и "смешанных" (полупрезидентских) республиках (Франция). Содержание и объем парламентских расследований, а также полномочия парламента при их проведении в государствах с различными формами правления существенно различаются. Так, в классической парламентской республике – ФРГ – следственный комитет при Бундестаге, созданный по предложению одной четверти депутатов, вправе собирать доказательства на основе предписаний об уголовном процессе, а суды и исполнительная власть обязаны оказывать ему правовую и ведомственную помощь. Вместе с тем, принцип разделения властей проявляется в том, что постановления следственных комитетов не подлежат рассмотрению в суде, и суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств дела (п. 1–4 ст. 44 Основного закона ФРГ).

В США, классической президентской республике, основанной на последовательной реализации принципа разделения властей и системы "сдержек и противовесов", комитеты Конгресса наделены рядом контрольных полномочий, в том числе и в сфере расследований. Они имеют право истребовать необходимые документы и материалы, могут вызывать повестками на слушания любое лицо, включая Президента, для допроса в качестве свидетелей. Затем они передают собранную информацию в палату Конгресса, которая может передать дело в суд, уменьшить в виде санкции бюджетные ассигнования соответствующему ведомству, осуществить процедуру импичмента.

В Национальном Собрании Франции комиссии по расследованию создаются путем принятия резолюции, в которой указываются подлежащие расследованию факты. Проект данной резолюции в виде предложения направляется в компетентную комиссию, которая представляет доклад по предложению в месячный срок. О внесении предложения председатель Собрания уведомляет министра юстиции. Так как парламентское расследование не может конкурировать с судебным, оно немедленно прерывается, если министр юстиции сообщает, что по упомянутым фактам правоохранительными или судебными органами уже ведется расследование. Следственная комиссия создается на основе пропорционального представительства и должна насчитывать не более 30 депутатов. По результатам своей деятельности Комиссия должна предоставить Председателю Собрания доклад, который затем публикуется в официальных изданиях (если в докладе не содержится секретных сведений). Если по истечению шестимесячного срока комиссия не подготовит доклад, то она должна передать все собранные материалы Председателю Собрания.

Институт парламентских расследований редко получает конституционное закрепление (за исключением парламентских республик), и еще реже – законодательное. Как правило, такие расследования считаются внутренним делом парламента, так как парламент не праве вмешиваться в деятельность правоохранительных и судебных органов, и, по этой причине, получают правовое закрепление в регламентах палат. Так, в разделе III "Парламентский контроль" Регламента Национального Собрания Франции существует специальная глава, посвященная формированию и деятельности комиссии по расследованию.

В Регламентах Палаты Депутатов и Сената Республики Италии также содержатся отдельные главы о парламентских расследованиях.

Наконец, парламентские расследования могут проводиться и без закрепления в конституциях, законах или регламентах. Парламент может издать отдельный нормативный акт (к примеру, постановление о проведении парламентского расследования по какому-либо конкретному вопросу) и, на основе этого акта, сформировать соответствующую комиссию по расследованию. Так, к примеру, была создана комиссия Государственной Думы по расследованию деятельности Новороссийского порта, Временная комиссия Совета Федерации по расследованию причин финансового кризиса 17 августа 1998 года (заключение Комиссии Совета Федерации было затем передано для проверки в Генеральную прокуратуру).


Рассматриваемый в настоящем заключении законопроект был внесен в Государственную Думу 13 июня 2002 года группой депутатов.

Несомненно, его положительной чертой является общая направленность на повышение роли Федерального Собрания в жизни общества за счет расширения контрольных полномочий российского парламента. Тем не менее, концептуальные основы законопроекта не свободны от недостатков, основными из которых являются несоответствие концепции законопроекта Конституции РФ и необоснованно широкий предмет законодательного регулирования.

Конституция Российской Федерации, устанавливая исчерпывающий перечень полномочий палат Федерального Собрания, не содержит положений, предоставляющих палатам российского парламента возможность непосредственно осуществлять контрольные полномочия. Это обусловлено тем, что в специфической модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993 года, роль парламента среди высших органов государственной власти существенно занижена. Вместе с тем, парламент, по Конституции, участвует в формировании Счетной палаты и выборах Уполномоченного по правам человека (ч. 5 ст. 101, п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), что позволяет ему косвенно, через создаваемые им специальные органы, осуществлять контроль в бюджетной сфере и за соблюдением прав человека.

Тем не менее, нормальное развитие парламентаризма и рост роли парламента невозможны без непосредственного осуществления им контрольных функций. Поэтому практика развития высших государственных органов России не раз "косвенно" корректировала Конституцию. Среди примеров обычно называют выявление "скрытых полномочий" Президента, не установленных в Конституции процедур взаимодействия высших государственных органов. Развитие Парламента не стало исключением. Так, в регламентах палат Федерального Собрания и в ст. 13, 14 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" были установлены нормы о парламентских запросах, депутатских вопросах и иных мерах, которые непосредственно относятся к контрольным полномочиям парламента. Как уже было отмечено, проводились и сами расследования – причем как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации. Впрочем, такая практика распространена и в большинстве зарубежных стран, так как нормы о парламентских расследованиях очень редко устанавливаются в конституциях и законодательстве.

По нашему мнению, основным недостатком законопроекта является необоснованно широкий предмет законодательного регулирования и неверно выбранный для многих общественных отношений, входящих в предмет регулирования законопроекта, вид нормативно-правового акта.

Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения, связанные с определением оснований, порядка и сроков проведения парламентских расследований, компетенции комиссий по расследованию и особенностей статуса их членов, а также обязанностей и ответственности государственных и муниципальных органов, граждан и негосударственных организаций в связи с парламентскими расследованиями.

Согласно ч. 4 ст. 101 Конституции РФ, каждая из палат Федерального Собрания в своих регламентах самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. А основания, порядок и сроки проведения парламентских расследований, формирование и компетенция комиссий по расследованию (то есть положения статей 3–10, 13–19 законопроекта) как раз относятся к внутренним вопросам парламента, и могут быть, по усмотрению палат парламента, урегулированы в регламентах этих палат. В противном случае федеральный закон вмешивается в вопросы внутреннего распорядка деятельности палат Федерального Собрания.

Особенности статуса членов комиссий по расследованию относятся к предмету регулирования Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее – Федеральный закон "О статусе ...").

Обязанности и ответственность государственных и муниципальных органов, граждан и негосударственных организаций в связи с парламентскими расследованиями, а также изменения и дополнения в Уголовный кодекс и Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" должны составлять предмет регулирования отдельных федеральных законов о внесении изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты.

Таким образом, данный законопроект фактически не имеет собственного предмета регулирования.


Представляется необходимым высказать также ряд постатейных замечаний к законопроекту.

1. Среди целей парламентских расследований (ст. 1 законопроекта) установлена выработка рекомендаций по наказанию виновных, а среди функций комиссии по расследованию – выявление виновных лиц и обращение в государственные органы с требованием привлечения виновных к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности (ст. 9). Кроме того, в докладе комиссии должны быть указаны "виновные лица" или "лица, признанные комиссией виновными" (п. 3 ст. 13). Эти положения противоречат ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, которая устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также ст. 18 Федерального закона "О статусе ...", согласно которой парламентарии не имеют права вмешиваться в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

2. В ст. 2 законопроекта среди правовых основ проведения парламентских расследований не установлены регламентные и иные нормативно-правовые акты палат Федерального Собрания.

3. Не совсем ясно положение п. 1 ст. 6, в котором указано, что если комиссия по расследованию не будет сформирована в пятидневный срок после принятия соответствующей палатой Федерального Собрания решения о парламентском расследовании, то инициатива парламентского расследования считается погашенной. Решение о проведении парламентского расследования, принятое в установленном порядке (то есть большинством голосов депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации), не может быть отменено его неисполнением.

4. В п. 3 ст. 10 законопроекта устанавливается, что воспрепятствование ходу парламентского расследования, выражающееся в отказе явиться на заседание или слушания, проводимые комиссией, отказе давать показания перед комиссией, даче заведомо ложных показаний, влечет за собой административную ответственность. Но в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за указанные действия не предусмотрена.

Согласно п. 4 ст. 10 законопроекта, повторное совершение нарушений, указанных в п. 3 ст. 10, влечет за собой уголовную ответственность. Но, прежде всего, административная преюдиция в уголовном законодательстве Российской Федерации не применяется. Кроме того, данный пункт, как и п. 5 ст. 10 и п. 4 ст. 15 законопроекта, не несет смысловой нагрузки, так как уголовная ответственность может устанавливаться только Уголовным кодексом.

5. Ч. 4 ст. 12 законопроекта является излишней, так как право не свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников установлено в ч. 1 ст. 51 Конституции. Установление в ч. 5 ст. 12 законопроекта нормы, запрещающей комиссии по расследованию использовать методы, разрешенные только субъектам оперативно-розыскной деятельности, нецелесообразно. Из определения оперативно-розыскной деятельности, содержащегося в ст. 1 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", следует, что эта деятельность может осуществляться только оперативными подразделениями государственных органов, специально уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, ст. 18 Федерального закона "О статусе ..." запрещает парламентариям вмешиваться в оперативно-розыскную деятельность.

6. В п. 1 ст. 20 законопроекта устанавливается, что член комиссии по расследованию вправе не посещать пленарные заседания соответствующей палаты, заседания комитета или комиссии палаты, членом которой он является, а также заседания координационного органа палаты, если он в него входит. Данная норма, во-первых, не относится к предмету регулирования рассматриваемого законопроекта, и, во-вторых, противоречит ч. 3 ст. 97 Конституции, в соответствии с которой парламентарии осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе и ст. 7 Федерального закона "О статусе ...", в соответствии с которой формами деятельности парламентария являются участие в заседаниях соответствующей платы парламента, в работе их комитетов и комиссий.

Среди недостатков законодательной техники данного законопроекта можно отметить, прежде всего, установление в ст. 23 законопроекта изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". Следует отметить, что внесение изменений и дополнений в действующий законодательный акт, отличающийся по своему предмету регулирования от рассматриваемого законопроекта, является предметом регулирования отдельного законопроекта.

Кроме того, в законопроекте нарушены правила нумерации статей: за статьей 10 сразу же идет статья 12.

Не несет смысловой нагрузки и потому требует исключения из законопроекта п. 4 ст. 23, в котором Президенту РФ и Правительству РФ предлагается "привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом", несмотря на то, что это их прямая конституционная обязанность.

Но, даже при условии исправления отмеченных постатейных замечаний и нарушений правил законодательной техники, существенные концептуальные недостатки данного законопроекта не позволяют дать ему положительную оценку.


Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в октябре 2003 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin